【中國(guó)MBA教育網(wǎng)】2016年11月11日，上海市財(cái)政局首次在上交所發(fā)行地方債，拉開(kāi)了地方債到交易所發(fā)行的序幕，隨后，一些地方政府也開(kāi)始在上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行地方政府債券。2017年11月10日，上海市財(cái)政局再次通過(guò)財(cái)政部上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行一百億元地方債。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年前三季度，我國(guó)地方政府債券共發(fā)行七百八十四支，發(fā)行總額已超過(guò)3.5萬(wàn)億元，其中新增債券前三季度共發(fā)行超過(guò)1.4萬(wàn)億元。按照年初計(jì)劃，已完成全年新增債券計(jì)劃總量的86%。地方債發(fā)行呈現(xiàn)“加速度”態(tài)勢(shì)。

      與此同時(shí)，2017年，多部委聯(lián)合發(fā)文禁止地方借PPP變相融資，財(cái)政部高層也發(fā)聲，要求進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式規(guī)范發(fā)展。截至2017年9月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)退庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)973個(gè)，其中僅第三季度退出項(xiàng)目就達(dá)到了635個(gè)，合格者保留，不合格者清退的改革成果初現(xiàn)。

      如何理解地方債“井噴”、而PPP模式項(xiàng)目又連遭清退？國(guó)家對(duì)相關(guān)問(wèn)題的“大動(dòng)作”又釋放出何種信號(hào)？同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授鐘寧樺對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入解讀。

    鐘寧樺，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”青年拔尖人才，曙光人才，上海市2016年度“社科新人”，孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)、青木昌彥經(jīng)濟(jì)學(xué)論文獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)獲得者。長(zhǎng)期從事制度領(lǐng)域研究，致力于將國(guó)際各類先進(jìn)制度與中國(guó)改革實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)造性的結(jié)合，以更好地解決中國(guó)問(wèn)題，加快中國(guó)發(fā)展。

地方債發(fā)行呈現(xiàn)加速狀態(tài)與城投債萎縮密切相關(guān)

       鐘教授認(rèn)為，近期地方債發(fā)行呈現(xiàn)加速狀態(tài)，這與地方政府原來(lái)的融資方式萎縮密不可分。前幾年，地方政府主要的融資方式為設(shè)立地方融資平臺(tái)，或者稱之為城投公司，然后通過(guò)城投公司進(jìn)行舉債，形式包括授權(quán)城投公司向銀行借錢，之后再用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)。2008年以后，這種原有的融資模式呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)。2008年之前，我國(guó)地方債務(wù)總額約為五萬(wàn)億元，而2013年達(dá)到十八萬(wàn)億元，每年增速約20%以上。城投債的規(guī)模不斷擴(kuò)張成為我國(guó)金融體系中較為棘手的問(wèn)題。

      “這種原有的舉債模式存在一定弊端” ，鐘教授表示，“其中最為嚴(yán)重的問(wèn)題當(dāng)數(shù)‘隱性擔(dān)保’“。鐘教授指出，在原有地方債模式中，舉債方為城投公司，然而由于政府作為大股東或唯一股東，城投公司的資產(chǎn)并不會(huì)注入到地方，加之城投公司是在做政府公共事務(wù)，使得市場(chǎng)上普遍認(rèn)為，地方政府承擔(dān)一定的還債義務(wù)。也正是基于這樣的”隱性擔(dān)保“的預(yù)期，市場(chǎng)上的投資主體對(duì)城投公司的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較低，使得城投公司能以較低的成本進(jìn)行借貸，間接導(dǎo)致了2008年以來(lái)地方債務(wù)”野蠻生長(zhǎng)“。鐘教授認(rèn)為，由于沒(méi)有明確的合同或者法律規(guī)定，所以”隱性擔(dān)保“并不確定，這導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)政府償還城投公司債務(wù)的預(yù)期不一，給市場(chǎng)造成了一定程度的混亂，同時(shí)給國(guó)家金融體系帶來(lái)不小的干擾。

      由于原有地方舉債模式的弊端，近年來(lái)，中央政府出臺(tái)一系列政策文件以規(guī)范地方舉債行為，其中最重要的為“43號(hào)文件”。2014年9月，國(guó)家出臺(tái)“43號(hào)文件”，提出地方舉債要以“借、用、還統(tǒng)一”原則為核心。此舉將政府與企業(yè)的責(zé)任嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，地方政府不能通過(guò)城投公司借貸，城投公司的債務(wù)也不能推給政府承擔(dān)。除此之外，“43號(hào)文件“還明確規(guī)定城投公司不再承擔(dān)地方的融資責(zé)任。“43號(hào)文件“實(shí)施的一個(gè)重要舉措就是“債務(wù)置換”，允許地方政府以政府的名義進(jìn)行發(fā)債，這種債稱之為“地方債”。這也是近期原有城投債萎縮，地方債不斷增加的原因之一。

規(guī)范地方債，促進(jìn)地方政府融資機(jī)制建立

      “43號(hào)文件”抑制了城投債，但促進(jìn)了地方債，并且將地方債區(qū)分為兩類，一類是針對(duì)沒(méi)有收益的項(xiàng)目，此類債券的發(fā)行要納入政府年度財(cái)政預(yù)算中，由一般財(cái)政預(yù)算承擔(dān)償還責(zé)任；另外一類是針對(duì)有收益的項(xiàng)目，稱之為專項(xiàng)地方債，此類債券是由地方性的基金以及專項(xiàng)收入承擔(dān)償還責(zé)任。此外，“43號(hào)文件“還促進(jìn)了PPP模式（即政府與社會(huì)資本合作的模式）的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到有收益的項(xiàng)目當(dāng)中，因此PPP模式也逐漸受到地方政府的追捧。

      然而，PPP模式在實(shí)際操作中，變相融資頻現(xiàn)，其中最嚴(yán)重的問(wèn)題稱之為“明股實(shí)債“。因此要摒棄”明股實(shí)債“，讓社會(huì)資本得到合理的投資回報(bào)，促進(jìn)PPP模式長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展（詳見(jiàn)《規(guī)范PPP模式，助推公共建設(shè)健康發(fā)展——專訪同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院鐘寧華教授》（一）》一文）。

      對(duì)于近期PPP模式遭遇清理，鐘寧樺指出，這意味著我國(guó)地方政府的融資機(jī)制將會(huì)越來(lái)越規(guī)范。原有的城投債被地方債所取代，而PPP模式又開(kāi)啟了地方融資的新渠道，這對(duì)地方政府融資整體發(fā)展而言是良性的。

      在鐘寧樺看來(lái)，地方政府融資要根據(jù)項(xiàng)目特征而定。對(duì)沒(méi)有收益的項(xiàng)目，發(fā)行一般性地方債券，納入地方財(cái)政收入。而對(duì)于有收益的項(xiàng)目，則可以發(fā)行專項(xiàng)地方債或引入社會(huì)資本，即PPP模式。PPP模式要求政府及社會(huì)資本共同建立嚴(yán)格的業(yè)績(jī)考核機(jī)制，其核心要點(diǎn)是使得所有的投資方——無(wú)論是債券購(gòu)買者還是PPP股權(quán)投資的社會(huì)資本都能夠得到合理的回報(bào)。這種模式既是規(guī)范地方的融資行為，也是促進(jìn)我國(guó)金融體系健康、穩(wěn)定發(fā)展的必由之路。

      關(guān)注國(guó)家發(fā)展，緊握時(shí)代脈搏，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院諸如鐘寧樺教授的老師們勇?lián)姑２粌H將其所學(xué)運(yùn)用于社會(huì)建設(shè)，并孜孜不倦傳道授業(yè)，尤其為同濟(jì)經(jīng)管MBA提供強(qiáng)大的智囊支持，助力培養(yǎng)出更多創(chuàng)新拔尖，知行合一并具有大國(guó)擔(dān)當(dāng)和社會(huì)責(zé)任感的MBA學(xué)生。